Ayuda económica del Estado en pandemia logró compensar pérdidas por ingreso del trabajo, variando grados de eficiencia y efectividad en el tiempo


  • Para efectos de este estudio se considera una asignación perfectamente eficiente y efectiva cuando se entrega el monto pertinente (aquel que compensa la pérdida del ingreso del trabajo del hogar a causa de la pandemia), sólo a quienes lo requieren.

  • La entrega de apoyos a quienes no lo necesitaban, o la entrega de montos superiores a los pertinentes, disminuye la eficiencia del gasto. Por otro lado, la falta de aportes a quienes sí lo necesitaban, y la entrega de montos inferiores a los pertinentes, disminuye la efectividad del gasto.

  • Los resultados permiten dividir el rendimiento del gasto público en pandemia en dos partes: Últimos trimestres de 2020 y año 2021. 

  • Mientras en la primera parte, el gasto se concentró principalmente en el 40% de los hogares más vulnerables y un 79% de dicho apoyo se destinó a hogares de este grupo, por lo tanto aquel periodo se puede definir bajo términos de eficiencia,  igual etapa no puede conceptualizarse además como efectiva, ya que sólo un 54% de la población más vulnerable declaró haber recibido apoyo (CASEN, noviembre 2020), mientras que un 77% había señalado una reducción en su ingreso (ESC-19, julio 2020).

  • Esta situación cambió a partir de 2021. A modo de ejemplo, para el caso de IFE, se transitó desde una cobertura de 34% en 2020 a una de 69% en 2021 (según datos de ESC-19, 2020/2021). A su vez, las medidas de apoyo (IFE en particular) perdieron eficiencia, al pasar de compensar la pérdida ocasionada por la pandemia a aumentar el ingreso. En este sentido, el incremento estimado es equivalente al 4,6% del ingreso disponible de los hogares en Chile por trimestre de pandemia.

  • Entre el 2do trimestre de 2020 y 4to trimestre de 2021, Chile habrá gastado por concepto de apoyos económicos directos una suma equivalente a 12,7 puntos de su PIB de 2020, ubicándose entre los primeros diez países (de 189) que más ha gastado en este ítem según el FMI. El financiamiento de este gasto proviene en un 74,6% de la emisión de deuda. 

Jueves, 6 de enero de 2022. Esta mañana se dieron a conocer los resultados del estudio «Eficiencia y efectividad del gasto público social en contexto de pandemia”, mandatado a la CNP por el Gobierno de Chile en agosto de 2021. 

El presidente la CNP, Raphael Bergoeing, partió contextualizando el impacto de la pandemia del Covid-19 a nivel mundial y local. En este sentido, detalló que globalmente ocasionó la muerte de cerca de 4,5 millones de personas y el contagio de otras 220 millones. En el caso de Chile, estas cifras alcanzan cerca de 38,5 mil personas fallecidas y 1,8 millones de contagios confirmados. 

Explicó que el estudio mide el impacto en el ingreso y empleo de los hogares en Chile, evalúa la eficiencia y efectividad de los aportes y ayudas estatales, y contiene un conjunto de recomendaciones para promover un gasto público social más eficiente.

Las primeras medidas 

El secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Productividad (CNP), Rodrigo Krell detalló que las medidas de distanciamiento que se adoptaron en el país redujeron en un 27,1% la movilidad de las personas para la primera ola de la pandemia (marzo-julio de 2020) y en un 16,3% para la segunda (marzo-julio de 2021), lo que redundó en una disminución de la actividad económica: el PIB en 2020 se contrajo en 5,8%, mientras que en igual año la ocupación se vio afectada al perderse 1,8 millones de empleos. 

Profundizó en que “para contrarrestar el impacto económico de la pandemia en los hogares, el empleo y las PYMES, el Estado implementó apoyos económicos paliativos, principalmente a través de transferencias directas”. A septiembre de 2021, el gasto en éstas alcanzaba los US$ 26,8 mil millones, mientras que el total comprometido a diciembre 2021 ascendería a US$ 33,8 donde el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) representó, en promedio, un 69% de las transferencias. En este contexto, es importante relevar que, al cuarto trimestre de 2021, Chile habrá gastado por concepto de apoyos económicos directos un monto equivalente a 12,7 puntos de su PIB de 2020, ubicándose entre los primeros diez países (de 189) que más ha gastado en este ítem como puntos de su PIB, según el FMI. 

Impacto de la contingencia sanitaria en el ingreso del trabajo y empleo de los hogares en Chile

Para los tres últimos trimestres de 2020 se estima una caída promedio del ingreso del trabajo equivalente al 6,1% del ingreso disponible bruto de los hogares. La mayor caída de ingreso del hogar, por concepto de pérdida del ingreso del trabajo, se produjo al inicio de la pandemia, en el 2do trimestre de 2020, donde hubo una disminución de 9,1% respecto al mismo trimestre de 2019. Asimismo, en 2021 se ve un leve aumento del ingreso del trabajo respecto a 2019, con un 1,1% promedio proyectado. En específico, para el 1er trimestre de 2021, hay un incremento anual de 4,2%, para dar paso a una variación de 1,2% en el 2do trimestre. Finalmente, en el 3er y 4to trimestre se proyecta una caída de 1,0% y 0,1%, respectivamente.

Los cuatro primeros quintiles explican en gran medida la pérdida de ingreso del trabajo de los hogares durante 2020. Cada uno de los primeros 3 quintiles explica en promedio 1,4 puntos porcentuales de la caída total de 6,1 puntos en 2020.  El 4to quintil en tanto explica cerca de 1,1 puntos porcentuales; mientras que el 5to quintil tiene la menor variación con 0,8 puntos.  Así, para el 1er quintil, el 1,4 representa una caída de 22,9% en su ingreso disponible, para el 2do y 3er quintil la cifra representa una caída de 14,0% y 9,7% en sus ingresos disponibles, respectivamente. Finalmente, el 4to y 5to quintil fueron los menos afectados con una variación correspondiente de 5,4% y 1,6% en sus ingresos disponibles, respectivamente. 

Según cifras de la ENE, la pérdida de empleo alcanzó su máximo en plena primera ola, con una caída de 20,6% en el trimestre mayo-julio de 2020 respecto al mismo trimestre de 2019. Al diferenciar por rama de actividad, se observa un impacto heterogéneo de la pandemia, donde la pérdida de empleo estuvo concentrada en Comercio, Construcción y Actividades de alojamiento y servicios de comida. Son justamente estos sectores los que históricamente han tenido una sobrerrepresentación del tipo de ocupación más afectado por la crisis: la ocupación informal. 

Al analizar los empleos informales, estos registran una caída máxima cercana a 37% al trimestre de mayo-julio de 2020 al comparar con igual periodo de 2019. En el caso de los formales, para el mismo periodo, la caída en la ocupación fue de 14,2%.

Desde el trimestre marzo-mayo de 2021 el nivel de ocupación viene aumentando respecto al mismo trimestre de 2020, con un incremento inicial de 7,9% a nivel general y de un 4,3% y 19,6% en el caso de los formales e informales, respectivamente. También se observa que el restablecimiento de los empleos ocurre en la mayoría de las ramas de actividad de la economía, entre las cuales se destacan Construcción y Actividades de alojamiento y servicios de comida, presentando un crecimiento medio cercano al 40% entre los trimestres marzo-mayo 2021 y septiembre-noviembre 2021. 

No obstante, y pese a la recuperación general de los empleos, al trimestre septiembre-noviembre 2021 aún no se alcanzan los niveles de ocupación previos a pandemia. Existe una brecha de 487 mil puestos respecto al mismo periodo de 2019, compuesta por 270 mil puestos formales y 217 mil puestos informales. Si a esto último se suma la tendencia de la capacidad de creación de trabajos que llevaba la economía (entre enero-marzo de 2018 y 2020), se podría añadir a dicha brecha general otras 53 mil ocupaciones potenciales, totalizando una brecha potencial de 540 mil ocupaciones.

Desde una mayor eficiencia y menor efectividad, hacia una mayor efectividad y menor eficiencia

Los resultados permiten dividir el rendimiento del gasto público en pandemia en dos partes. Últimos trimestres de 2020 y año 2021. 

Durante los tres últimos trimestres de 2020, el gasto en apoyos fue relativamente eficiente, en el sentido que este se concentró principalmente en el 40% de los hogares más vulnerables: un 79% de los apoyos se destinó a hogares de este grupo. Sin embargo, no fue totalmente efectivo durante este período, pues existe evidencia de que el nivel de cobertura dentro de la población más vulnerable y afectada por la crisis no fue suficiente: sólo un 54% de estos declaró haber recibido apoyo (CASEN, noviembre 2020), mientras que un 77% había declarado una reducción en su ingreso (ESC-19, julio 2020).

Esta situación cambió a partir de 2021, cuando las brechas de cobertura se redujeron a medida que se ampliaron los criterios de elegibilidad y más hogares accedieron a los apoyos. A modo de ejemplo, para el caso de IFE, se transitó desde una cobertura de 34% en 2020 a una de 69% en 2021 (según datos de ESC-19, 2020/2021). A su vez, las medidas de apoyo (IFE en particular) perdieron eficiencia, al pasar de compensar la pérdida ocasionada por la pandemia a aumentar el ingreso. En este sentido, el incremento estimado es equivalente al 4,6% del ingreso disponible de los hogares en Chile por trimestre de pandemia.

Cabe precisar que la magnitud de dicho aumento (4,6%), es similar y comparable a la que se llegó en países desarrollados.

Si bien los apoyos de 2021 venían a saldar la pérdida acumulada de los ingresos, la evidencia también sugiere que aquello se logró durante el 2do trimestre de 2021, para la mayoría de los hogares. Por tanto, desde el 2do trimestre de 2021 en adelante, las transferencias más que compensaron la pérdida del ingreso del trabajo de los hogares.

En términos agregados, el gasto público total desembolsado entre el 2do trimestre de 2020 y 4to trimestre de 2021 por concepto de transferencias directas hacia los hogares alcanzará los US$25,3 mil millones, mientras que las pérdidas netas acumuladas proyectadas del ingreso del trabajo de los hogares serán de US$7,5 mil millones. Así, el promedio trimestral de pérdidas entre el 2do trimestre de 2020 y 4to trimestre de 2021 equivale a US$1,1 mil millones, mientras que las transferencias alcanzan los US$3,6 mil millones. 

Sobre las transferencias a nivel de quintil, se concluye que los aportes tienen un mayor impacto en los quintiles de menores ingresos. Para el 1er quintil, las transferencias acumuladas habrían permitido en promedio aumentar en un 19,7% su ingreso disponible. No obstante, la pérdida acumulada del ingreso del trabajo se compensó tres trimestres después del inicio de la pandemia, durante el 1er trimestre de 2021. Para el 2do quintil, el aumento promedio sería de 9,7% su ingreso disponible, en el caso del 3er quintil el aumento sería de 6,3%, mientras que para el 4to y 5to quintil sería 4,6% y 1,1%, respectivamente. A estos cuatro últimos quintiles se les compensa la pérdida acumulada del ingreso del trabajo durante el 2do trimestre de 2021. 

¿Qué recomienda la Comisión Nacional de Productividad (CNP) para apoyar un gasto público social más eficiente?

La evidencia internacional sugiere que Chile tuvo activos avanzados a la hora de hacer operativa la entrega de apoyos económicos en pandemia, por ejemplo, el Registro Social de Hogares (RSH), con amplia cobertura en relación con los países de la región, que permitió caracterizar a gran parte de la población. Sin embargo, la presencia de empleo informal e información incompleta en los registros del RSH habrían afectado negativamente la eficiencia. En este sentido, la informalidad, condición que prevalece en casi 3 de cada 10 trabajadores en Chile, actúa como una barrera para la focalización, ya que no permite contar con información completa de los ingresos de los hogares. 

En consecuencia, existe una mayor propensión a cometer error tanto en el monto a asignar, como en quién recibe la asignación. Asimismo, frente al rezago en la sincronización de la información de ingresos entre las diversas fuentes primarias de información y el RSH, se recurrió a la obtención de información de ingresos por medio de auto reporte de los hogares, generando posibles perturbaciones por sub-reporte de estos. Adicionalmente, se identificó la presencia de una proporción importante de la población no inscrita en los registros del RSH al comienzo de la pandemia, lo cual truncó la posibilidad de entregar apoyo a un grupo de hogares golpeados por la crisis. En este sentido, la CNP presenta tres recomendaciones orientadas a mejorar estas deficiencias. 

En primer lugar, para recopilar y generar más y mejor información en el diseño y evaluación de políticas sociales eficientes, y siguiendo los referentes internacionales, se recomienda la creación de una institucionalidad autónoma de administración y gestión de datos públicos centralizada.

Adicionalmente, y también siguiendo referentes internacionales, en pos de una mejor caracterización y focalización de las ayudas, se sugieren 2 recomendaciones para complementar los datos sanitarios existentes con información de morbilidad de las personas. En total, el estudio entrega 25 hallazgos y 3 recomendaciones.