Comisión Nacional de Productividad advierte deficiencias que frenarían plan de obras en escenario de reactivación tras COVID_19


  • Hallazgos preliminares del estudio “Productividad en el sector de la construcción, se centran aspectos esenciales para mejorar la productividad del sector en el corto, mediano y largo plazo. 
  • Informe preliminar le da un sentido de urgencia a la implementación de algunas medidas propuestas, tomando en consideración el delicado momento por el que atraviesa la industria y sus trabajadores a causa de la pandemia COVID-19. 

 Jueves 13 de agosto 2020. Luego que el gobierno de Chile mandatara a la Comisión Nacional de Productividad (CNP) en octubre del 2019, realizar el estudio “Productividad en el sector de la construcción”, hoy se dieron a conocer los hallazgos y detalles preliminares de dicha investigación. A través de un webinar, que convocó a distintos actores interesados en el tema provenientes del sector público, privado, academia, sociedad civil, y ciudadanía en general, además de socializarse la información de este documento, se recogerán las opiniones y/o sugerencias de la ciudadanía que luego de ser analizadas, podrían ser incorporadas en la versión final de esta investigación. 

 El documento, junto con caracterizar los principales componentes del sector, cuantifica su productividad y analiza factores que la condicionan, incluye valores de referencia (benchmarks), que permitan comparar el desempeño de Chile con países de mejores prácticas. 

Cabe precisar que el foco de este estudio es el desarrollo de obras de infraestructura pública (con casos de estudios de obras viales, hospitales y embalses) y residenciales (edificios), y en los determinantes que afectan la eficiencia del proceso constructivo en ambos casos. 

 Importancia de hallazgos en contexto de reactivación por COVID-19 

 El estudio advierte sobre los riesgos que enfrenta el plan de infraestructura para la reactivación anunciado por el Presidente Piñera y que involucra US$4.500 millones extra para la ejecución de obras (periodo 2020-2022) totalizando US$$34.500 millones. Cabe precisar que esta cifra es más del doble de lo que analiza anualmente el Sistema Nacional de Inversiones, entidad que norma y rige el proceso de inversión pública de Chile. 

 La CNP explica que el riesgo se da porque se encuentran deficiencias relevantes en la gestión de los proyectos de infraestructura pública que dificultarán una ejecución eficiente y certera a los anuncios, evitando que los miles de trabajadores retomen su actividad. 

 De acuerdo lo anterior y al análisis realizado por la CNP, los hallazgos descritos en este estudio y que dicen relación con los componentes que afectan la productividad en el sector de la construcción, hoy tienen mayor fuerza y peso, considerando que es imperativo y urgente reactivar la economía, y el sector en particular. 

Cabe precisar que la construcción representa cerca del 7% del PIB de Chile y su participación en el empleo es determinante: uno de cada 10 trabajadores en el país están ocupados en el sector. Según cifras del INE, en los últimos 12 meses se han perdido más de 230 mil empleos en el sector. Esto sitúa a la construcción como uno de los 3 sectores más afectados por la pandemia, en conjunto con Comercio y Alojamiento y restaurantes. 

El diagnóstico y factores que inciden en la productividad de la construcción 

De acuerdo al análisis realizado por la CNP, el diagnóstico es claro: junto con precisar que en comparación con países OCDE, la construcción en Chile tiene el segundo nivel más bajo de productividad laboral, se subraya que el desarrollo de obras de infraestructura pública es lento y costoso. Si el trabajo de las obras de infraestructura vial de los últimos 5 años no se hubiese retrasado, los beneficios entregados (por concepto de las obras realizadas) hubiesen aumentado en US$ 200 MM. Por otro lado, las obras de edificación residencial, adolecen de un gran problema normativo para su desarrollo, afectando no solo su eficiencia, sino que también la estabilidad jurídica de las obras. 

El estudio encontró 6 factores que inciden en la productividad del sector: i) falta de planificación y priorización, ii) ineficiencias del sistema de OO.PP., iii) deficiencias en regulación requerida para desarrollo de proyectos, vi) bajos niveles de sustentabilidad, v) trabas a la organización del trabajo y vi) escasa adopción tecnológica. Asociado a estos factores, la CNP detalla aspectos que son comunes en el sector: 

Inexistencia de espacio para rendir cuentas 

Hoy no existe un espacio de rendición de cuentas sobre decisiones que afectan el desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, los grandes proyectos de infraestructura toman alrededor de 3 ciclos políticos en materializarse debido (en parte) a los cambios de decisión de los gobiernos en la modalidad de ejecución. 

Por otra parte, los sistemas que operan en el proceso de inversión pública son limitados en trazabilidad, información e interoperación. Los tiempos de latencia entre las etapas de diseño y construcción de una obra son de al menos dos años en promedio, con una tendencia al alza reciente. 

Por último, la formulación y evaluación de proyectos debe mejorar a nivel municipal, este proceso es al menos un 30% más extenso en comparación cuando lo realiza un ministerio. 

Costos se elevan hasta superar las recomendaciones 

Las deficiencias en la gestión de las etapas de pre-inversión y diseño de un proyecto elevan los costos totales y aumentan los plazos significativamente. En más de la mitad de los proyectos, los costos efectivos superan a los recomendados debido, ya sea a modificaciones – parciales o completas- del diseño original, o la necesidad de realizar nuevas obras no contempladas inicialmente. Si se suman las cifras que representan el aumento de dichos costos, se llega a cerca de US$ 80 millones al año, lo que equivale al presupuesto de construcción de un hospital de mediana complejidad. 

Cabe agregar que esta gestión también incide en que de cada 5 proyectos, 2 tienen un plazo de ejecución superior al recomendado. 

Deficiencias en permisos y procesos 

Existen deficiencias en permisos y procesos claves requeridos para el desarrollo de un proyecto de construcción, los que inciden en forma relevante en la productividad del sector, fundamentalmente impactando los plazos y costos planificados en el diseño original de las obras. 

Deficiencias en permisos y Deficiente tratamiento de residuos  

En 2018, sólo considerando proyectos del sector privado, los residuos de la construcción habrían alcanzado un volumen de 4.8 millones de m3, equivalentes a seis rascacielos como la torre más alta del complejo Costanera Center. De éstos, menos del 10% sería valorizado o reutilizado. El enfoque circular permitiría, entonces, mejorar la productividad de las obras, además de mitigar los impactos del sector de la construcción sobre el cambio climático. 

Determinar horarios para faenas de construcción 

Es necesario revisar los horarios en que se permite realizar faenas constructivas. En 25 comunas analizadas, ubicadas dentro y fuera de la Región Metropolitana de Santiago, la municipalidad respectiva, mediante ordenanza, estableció un horario para realizar faenas constructivas más restrictivo que los períodos contemplados en la norma de emisión de ruidos. Estas dificultades adicionales impiden el mejor uso de los recursos, lo que impacta finalmente en la productividad del sector. 

Falta capacitación y trabas en organización del trabajo 

El consenso que existe en el sector de la construcción, indica que la principal limitante de la productividad de los trabajadores, es su bajo nivel de formación y competencias requeridas para ejercer su oficio. 

Tecnología 

Respecto de adopción tecnológica, la CNP indica que la metodología BIM podría permitir ganancias en productividad sectorial de alrededor de 5%, no obstante, su implementación sigue siendo reducida. Por ejemplo, en la Dirección de Arquitectura (MOP), entre 2018 y 2020, menos del 10% de los proyectos licitados solicitaron BIM. 

Cabe explicar que la metodología BIM es el proceso de generación y gestión de datos del proyecto durante su ciclo de vida utilizando software dinámico de modelado en tres dimensiones y en tiempo real, para disminuir la pérdida de tiempo y recursos en el diseño y la construcción. 

Metodología del estudio 

El estudio, centró su marco de acción en propuestas de políticas públicas, basadas en evidencia y buenas prácticas identificadas para elevar la productividad del sector. 

De esta manera la investigación recogió información, datos y análisis a través de diversos actores e instancias relacionadas con el tema: ministros de obras públicas de los últimos tres gobiernos, entrevistas con actores públicos y privados (más de 500), participación en 12 mesas 

de trabajo técnicas (contratistas, desarrolladores de proyectos y autoridades públicas), revisión de 27 mil proyectos de obra pública, entre otras acciones. 

Cabe precisar además que consultora Matrix ha colaborado de manera complementaria en este estudio, incorporando datos e información de 98 obras a lo largo de Chile (pertenecientes a 25 empresas) y 40 obras fuera del país (de 40 empresas distintas).